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2022年中央經濟工作會議提出，明年“要著力擴大國內需求”，積極的財政政策要“加力提效”。我們認為，宏觀政策或更加積極穩增長，明年財政支持經濟的力度可能會適度增加，不過整體不是強刺激的思路，而更多是打組合拳。
當前經濟恢復的基礎尚不牢固，明年保持必要的財政支出強度，我們認為需要政府加杠桿，并且更多由中央層面承擔，預計赤字率目標或從今年的2.8%增加至3%以上。為了緩解地方收支矛盾，轉移支付力度有望進一步提升。考慮到“債務風險可控”，地方專項債額度或在3.65至3.75萬億元區間，但是提前批額度或有所增加，延續快發快用的節奏。對于專項債投向，在兼顧傳統基建的基礎上，面向新基建、新能源的力度有望進一步提升。此外，專項債作項目資本金的范圍或將延伸，通過吸引更多民間資本進而撬動有效投資。
在政策工具上，中央貼息或將扮演重要角色。這一做法通過和貨幣政策更好地配合，增強政策的時效性和精準性，形成共促高質量發展合力。同時，也有利于財政支出“提效”。考慮到明年“注重圍繞市場主體需求施策”，疊加“政策性金融要加大對符合國家發展規劃重大項目的融資支持”，我們預計財政貼息的范圍和力度或進一步提升。
2022年中央經濟工作會議提出，明年“要著力擴大國內需求”，積極的財政政策要“加力提效”。我們認為，接下來宏觀政策或更加積極穩增長，財政力度會有所提升。然而今年以來，疫情多地頻發對經濟增長形成擾動，疊加房地產供需兩端承壓，部分地方政府財力受損。為了穩增長，當前財政面臨哪些挑戰？為了支持高質量發展，未來財政發力的空間在哪兒？本篇報告將對明年財政形勢進行展望。
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明年財政：加力提效，風險可控
宏觀積極穩增長。2022年中央經濟工作會議提出，明年要突出做好“穩增長、穩就業、穩物價”工作，著力“擴大國內需求”，推動經濟運行整體好轉。我們認為，接下來宏觀政策或更加積極穩增長。在全球經濟增速放緩，外需逐步降溫的背景下，擴內需成為穩經濟的重要抓手，要充分發揮消費的基礎作用和投資的關鍵作用。我們預計，明年基建投資延續較高增速，而財政需要保持必要的支持力度。
財政“積極”基調，“加力提效”。從今年的會議表述看，財政延續了“積極”基調，強調要“加力提效”，“保持必要的財政支出強度”，對比去年的表述“提升效能，更加注重精準、可持續”，我們認為明年財政力度相比今年可能會適度增加，不過整體不是要強刺激的思路，更多是打組合拳。
高質量要求下，財政要“風險可控”。在內、外局勢發生變化的情況下，二十大報告多處強調“高質量發展”。本次中央經濟工作會議指出，明年要實現“質的有效提升”和“量的合理增長”，“堅持以質取勝，以量變的積累實現質變”。我們認為，新時代的外部環境日趨復雜，面對百年未有之變局，不會為了純粹的短期經濟數字，再去通過地產和基建強刺激去拉動經濟。這也對宏觀政策提出了更高要求：擺脫大規模強刺激政策，更加注重改革、提振信心、激發活力。因此，財政在必要的支持強度下要“優化組合赤字、專項債、貼息等工具”，“在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控”。
今年以來，面對“三重壓力”，財政運行的特征較以往有所不同。在研判明年財政形勢之前，有必要對今年的情況進行回顧。
首先，在第一本賬“一般公共預算”，通過大規模減稅降費、退稅緩稅緩費等幫扶市場主體，預計全年規模超過4萬億元。截至11月10日，全國新增減稅降費及退稅緩稅緩費超3.7萬億元。其中，增值稅留抵退稅23097億元，超過去年全年退稅規模的3.5倍；新增減稅降費7896億元；緩稅緩費6797億元。前10個月，一般公共預算收入同比下降4.5%，其中稅收收入下降8.9%。為了彌補收支缺口，非稅收入高位運行，同比增長23.2%，主要與盤活國有資產緊密相關。
其次，在第二本賬“政府性基金預算”，收支分化較為明顯。今年前10個月，政府性基金預算收入同比大幅下降22.7%。主因在于房地產供需兩端承壓，企業拿地積極性減弱，土地出讓收入的拖累較為明顯。同時，政府性基金預算支出同比增長9.8%，保持了必要的力度。
再者，專項債的發行節奏前移，規模創新高。2022年專項債額度3.65萬億元，上半年的發行就已經完成93.3%，進度遠超近年同期水平。下半年依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，并在10月底前發行完畢。全年專項債發行超過4萬億元，規模創下歷史新高。
最后，狹義財政兜牢民生底線，廣義財政發力基建。今年前10個月，衛生健康、社保就業、教育支出分別同比增長12.6%、7.4%、6%，在各項支出中增速靠前。由于預算收入低位運行，穩增長更多依靠廣義財政。前期專項債為基建提供了有力資金支持，后期調增的8000億元政策性銀行信貸額度、7400億元的政策性開發性金融工具接續發力，發揮了“類財政”的功能。
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積極財政：哪些地方面臨挑戰？
盡管今年財政收入增長乏力，但是穩增長的訴求仍需要支出端持續發力。這使得收支矛盾較為突出，而更多的壓力體現于地方層面。
回看地方財力的構成，對于“第一本賬”，2021年地方一般公共預算收入19.3萬億元，其中地方本級收入和中央對地方轉移支付占比分別為57.5%、42.5%。對于“第二本賬”，2021年地方政府性基金收入9.47萬億元，其中除了少量的轉移支付，地方本級收入達到9.39萬億元。同時，地方專項債收入3.65萬億元，是地方財力的重要補充。最后，國有資本經營預算收入較少，社保基金預算收入專款專用，對于地方政府宏觀調控影響較小。總結來看，地方財政更多依靠“前兩本賬”發揮職能。
但是短期的疫情擾動、中期的地產疲弱、階段性的減稅退稅使得今年地方財力吃緊。一方面，在大額共享稅中，地方政府的分成因“蛋糕”縮小而減少。4月以來，隨著大規模留抵退稅的推進，增值稅明顯回落。前10個月，國內增值稅收入同比下降29.1%。另一方面，主要的地方稅種收入下滑。前10個月，受房地產市場疲弱的影響，契稅、土地增值稅收入同比回落25.4%、8.3%。
今年4月以來，地方收入增速開始轉負。前10個月，地方一般公共預算本級收入同比下降3.6%，扣除留抵退稅因素后，增速達到5.4%，而2016-2018年這一增速在7%以上。與此同時，地方財政支出自年初以來大幅回升，回到了2016-2018年的中樞水平。這也意味著地方收支缺口在擴大。
2022年前10個月，全國僅7個省級地區預算收入實現正增長，其中山西、內蒙古、陜西增速靠前，或與資源價格的上漲有關。而其他地區的預算收入普遍回落，其中吉林、天津、上海因前期疫情困擾，前10個月累計增速分別低至-29.1%、-16%、-5.9%。值得關注的是，往常廣東、江蘇、浙江、山東、河南、四川等6個經濟大省經濟總量占全國的45%，其中4個沿海省在地方對中央財政凈上繳中貢獻超過6成。但是前10個月，這些省份的預算收入均有所下滑，其中江蘇、廣東、山東的降幅分別達到9%、8.3%、3.6%。
對于政府性基金預算，收入端因房地產市場偏弱受到更多拖累。2022年以來，房地產銷售面積增速轉負，前10個月累計同比增速為-22.3%。房地產需求不振，使得土地市場遇冷，前10個月土地成交價款累計下降46.9%，國有土地使用權出讓收入同比下降25.9%。考慮到土地出讓收入占政府性基金收入接近九成，地方財政壓力勢必增加。今年前10個月，政府性基金預算收入同比下降22.7%，其中中央增長7.3%，地方下降24.3%。
分地區看，2022年前10個月，多數省級地區的政府性基金收入回落，其中吉林、天津、遼寧累計增速分別降至-69.7%、-67.5%、-60.2%。云南、甘肅、廣西、貴州、重慶、湖北等地區的降幅均在30%以上。
廣義財政收入進度偏慢，收支缺口擴大。今年前11個月，廣義財政收入進度約為79.6%，與近幾年同期水平差距較大。其中，一般公共預算、政府性基金預算的收入進度分別為88.3%、61%，而過去5年同期的進度分別為94.8%、91.8%。此外，收入端不及預期，使得收支缺口也明顯高于近年同期。
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加力提效：明年財政如何運行？
地方收支矛盾增加后，今年多措并舉保障財政運行，但是明年能否可持續因各自的資金來源而有所不同。
首先，新增專項債保持較高規模。今年新增專項債額度3.65萬億元，疊加盤活5000多億地方結存限額，全年規模創新高。展望2023年，我們認為新增專項債額度或在3.65至3.75萬億元區間，與今年差距不會太大。究其原因，第一，考慮到“債務風險可控”，額度難以較大提升。第二，用好專項債限額空間。今年地方政府專項債券余額距離限額約1.55萬億元，為了財政可持續性，下半年僅用去三分之一，明年仍有盤活空間，且有利于根據項目資金需求合理把握發行節奏。第三，要提高專項債券項目儲備質量，減少資金閑置浪費，更好發揮專項債券資金的撬動作用。
但是今年“提前批”額度或有所增加。2022年新增專項債部分額度在前一年12月提前下達，規模約1.46萬億元，占全年額度的比重約40%。我們認為今年專項債“提前批”額度或增加至1.8萬億元，占比也將有所提升。專項債的投向領域也將進一步優化，在兼顧傳統基建的基礎上，面向新基建、新能源的力度有望進一步提升。此外，專項債作項目資本金的范圍或將延伸，通過吸引更多民間資本進而撬動有效投資。
其次，中央“加杠桿”，增加轉移支付。今年中央對地方轉移支付8.99萬億元，增長8.4%。其中一般性轉移支付、專項轉移支付（包含中央預算內投資）分別為8.21萬億元、0.78萬億元。值得一提的是，加上通過特定國有金融機構和專營機構上繳利潤一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉移支付0.8萬億元，轉移支付總規模為9.79萬億元，較去年增長18%。考慮到央企利潤上繳是“一次性安排”難以持續，而中央經濟工作會議明確轉移支付力度要增加，我們認為明年或主要通過“加杠桿”的方式完成，且更多落在中央層面。
為了保障積極財政運行，2020年我國發行了1萬億元抗疫特別國債， 2022年通過1.65萬億元央行和央企利潤上繳補充財力，但是這些措施是一次性安排，難以持續。2022年9月，中央、地方杠桿率分別由2019年12月的16.9%、21.6%升至20.6%、29.1%，地方政府杠桿率相比中央抬升較為明顯。為了保證明年地方政府債務風險可控，我們認為財政“加力”可以通過“加杠桿”的方式完成，且更多落在中央層面。預計赤字率目標由今年的2.8%升至3%以上。
對于第一本賬，考慮到疫情防控逐步優化，如果人口流動逐步恢復“正常”，經濟將慢慢修復，我們預計明年一般公共預算收入或將實現約22萬億元，在今年因退稅導致低基數的情況下增速或達到10%-12%。
對于第二本賬，考慮到房地產市場或邊際修復，明年政府性基金收入有望改善。從當前政策看，需求端“支持剛性和改善性住房需求”，通過調整之前限制的政策釋放有效需求，而非強刺激。在供給端，“推動行業重組并購，有效防范化解優質頭部房企風險”。所以關鍵是保障優質供給，但其它供給還是要面臨部分出清風險。我們認為，對于房地產的修復不能過于樂觀，要持有謹慎態度。因此預計明年政府性基金收入8.5萬億元左右，在今年低基數的情況下增速或達到8.4%。
最后，在政策工具上，中央貼息值得關注。“十三五”以來，我國持續實施大規模減稅降費。今年減稅退稅規模創下新高，但是這也一定程度上限制了支出端的發力空間。考慮到財政可持續性，貼息或在明年扮演重要角色。今年四季度，為了支持部分領域設備更新改造，人民銀行提供專項再貸款額度2000億元以上，中央財政為貸款主體貼息2.5%，使得貸款主體實際貸款成本不高于0.7%。這一做法通過和貨幣政策更好地配合，增強政策的時效性和精準性，形成共促高質量發展合力。同時，也有利于財政支出“提效”。考慮到明年“注重圍繞市場主體需求施策”，疊加“政策性金融要加大對符合國家發展規劃重大項目的融資支持”，我們預計財政貼息的范圍和力度或進一步提升。
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財政可持續：長期方向在哪兒？
為了保持必要的支出強度，我們認為中央加杠桿是短期的有效手段。但是為了財政可持續性，中長期的改革仍需提速。首先，盤活國有資產。目前我國形成了企業（不含金融）、金融企業、行政事業性、自然資源等四大類別國有資產的分類分級管理格局。2017—2021年，行政事業性國有凈資產從20.5萬億元增長到42.9萬億元，年均增長20.3%。未來將閑置的房屋、土地、車輛等資產盤活，用好回收資金不僅可以補充地方財力，也可以增加有效投資。
其次，稅制改革或進一步提速。結合“十四五”規劃，稅收改革主要從5個方向展開。對于個人所得稅，擴大綜合征收范圍，優化稅率結構。對于增值稅，聚焦支持穩定制造業、鞏固產業鏈供應鏈。對于消費稅，調整優化征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下劃地方。對于房地產稅，推進立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權。此外，建設智慧稅務，推動稅收征管現代化。
我們認為，消費稅改革對于地方財政的可持續性意義較大。2021年我國國內消費稅實現收入1.39億元，占稅收收入的比重約8%，但是它屬于中央稅種，地方政府難以從中直接分成。未來有望將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方。這不僅可以為地方拓展穩定的收入來源，還可以改善消費環境，調節收入。
最后，進一步理順央地財政關系。建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權，減少并規范中央和地方共同事權。
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法律聲明
